Calidad Institucional y Crecimiento de la Economía Española Carlos Sebastián Catedrático Universidad Complutense Ponencia Presentada a I Jornadas Internacionales sobre Calidad Institucional Universidad Rey Juan Carlos Enero 2009 1. Introducción La economía española ha crecido entre 1986 y 2006 a un ritmo superior a los países de su entorno, lo que le ha permitido avanzar en la convergencia en renta per cápita con el grupo de la UE-15. Pero, sin embargo, durante ese periodo la productividad del trabajo española ha divergido respecto al mencionado grupo de países europeos. El mayor crecimiento de la renta per cápita española se ha debido a un aumento de la tasa de empleo mayor que en la media europea y el (reducido) crecimiento de la productividad media del trabajo se ha debido casi exclusivamente a incrementos en el capital por trabajador. Pues durante esas dos décadas la productividad total de los factores (PTF) apenas ha crecido en la economía española1. Las explicaciones que se suelen dar de esta divergencia y del pobre comportamiento de la PTF se sitúan en el relativo atraso español en la incorporación de nuevas tecnologías (las TIC, entre ellas)2. Pero, siendo verdad ese atraso, hay un cierto elemento tautológico en esta explicación3. Las tecnologías están disponibles para el sistema productivo español en condiciones similares a las que se dan en los países europeos más avanzados y la cuestión que hay que explicar es por qué en España se incorporan con menor intensidad. Seguramente diferencias en capital humano son relevantes, pero seguramente las diferencias en incentivos también lo son. 1 Ver J. Segura (2007), capítulo 2 y Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008), capítulo 2. 2 Ver, por ejemplo, J. Segura (2007), capítulo 3. 3 Cómo dicen North y Thomas (1973), el desarrollo tecnológico no es la causa del crecimiento, es el crecimiento. 2. Crecimientos e incentivos Tradicionalmente se considera que los determinantes del crecimiento son el capital físico, privado y público, y el capital humano. Pero también son determinantes de primera magnitud los incentivos que tienen los agentes económicos para ser más eficientes y más innovadores (Diagrama 1). Eso permite explicar las diferencias tan grandes que existen entre la evolución de muchas economías con escasas diferencias en capital físico y diferencias limitadas en capital humano. La acumulación, por otra parte, es endógena y su ritmo también esta afectado por los incentivos. Y la intensidad y calidad del capital humano están también condicionadas por los incentivos y por instituciones formales e informales que comentaremos más abajo. Acumulación (endógena) Infraestructuras Capital Humano INCENTIVOS RESULTADO ECONOMICO Diagrama 1. Determinantes del crecimiento Los incentivos que condicionan las decisiones de los agentes económicos están afectados de forma decisiva por una serie de factores que genéricamente llamamos instituciones formales e informales. Seguridad Jurídica Pol. Macro Inflación Déficit Tipo Cambio Funcionamiento Mercados Bienes Financieros Trabajo Valores Códigos Conducta Modelo Triunfador Limpieza Transparencia Leyes Normas AA.PP. INCENTIVOS Seguridad Jurídica Pol. Macro Inflación Déficit Tipo Cambio Funcionamiento Mercados Bienes Financieros Trabajo Valores Códigos Conducta Modelo Triunfador Limpieza Transparencia Leyes Normas AA.PP. INCENTIVOS Diagrama 2. Condicionantes de los incentivos Las leyes, normas y regulaciones y el funcionamiento del gobierno y las administraciones públicas constituyen instituciones formales que condicionan la actividad económica. Pero el grado de cumplimiento de las leyes y de los acuerdos privados (contratos y demás) y la posibilidad de recurrir a instancias que garanticen esos cumplimientos y resuelvan eficazmente las disputas entre ciudadanos y entre estos y la Administración, es decir los elementos que dotan de seguridad jurídica a la sociedad, son componentes fundamentales para generar los incentivos apropiados para una actividad económica eficiente y para el desarrollo de innovadores4. Y también lo son la limpieza y la transparencia con las que actúan los responsables de aprobar y de aplicar las normas y de gestionar el aparato del Estado, incluidos políticos, funcionarios y servidores de la Justicia. Estas últimas instituciones informales, que modelan de forma fundamental las consecuencias para los empresarios de la acción de los reguladores y de las propias 4 Se usa el término innovadores en sentido amplio, refiriéndose a los que desarrollan un nuevo proceso o producto, pero también a los que introducen tecnologías (de producción o de organización) tomadas del exterior, a los que rompen posiciones monopolísticas, a los que abren mercados, etc. normas y que condicionan el clima de seguridad jurídica, están determinadas, y a su vez inciden, por los valores y códigos de conducta imperantes en la sociedad. Si existe un rechazo social bajo al engaño, al incumplimiento y a la compra-venta de decisiones públicas, la limpieza y la transparencia será menor y el grado de cumplimiento de normas y contratos también. Pero, además, en un contexto de reducida limpieza y baja transparencia se desarrollan grupos de beneficiarios (dedicados al desvío de renta más que a su generación) que contribuyen a reducir el rechazo social por esas conductas y consolidan modelos de triunfador social bien diferentes al del empresario innovador, modelos que condicionan la asignación de talentos. Por todos estos motivos, en el diagrama 2 aparecen las flechas bidireccionales conectando las esferas que contienen los cuatro elementos que hemos comentado. Los mercados son instituciones formales de gran importancia. Su estructura y transparencia y la forma en cómo están regulados condicionan los incentivos que reciben los agentes económicos. Déficits de competencia y regulaciones pesadas en los mercados de productos impiden el desarrollo de innovadores; una falta de equilibrio entre seguridad y flexibilidad en las relaciones laborales y una estructura salarial de espaldas a la realidad de las empresas imposibilitan una gestión eficiente de los recursos humanos; unos mercados financieros que no sean ágiles en la financiación empresarial supondrán una traba al desarrollo de empresas, especialmente a las nuevas. Las características de la política macroeconómica son un elemento importante del marco en el que se desarrolla la actividad empresarial. Aunque ha quedado ya evidenciado, tanto por los trabajos académicos5 como para la experiencia de algunos países6, que la corrección de los desequilibrios macroeconómicos no ocasiona por si misma una superación del estancamiento, malas políticas macro pueden distorsionar gravemente la actividad económica. Las recomendaciones de reforma de los organismos internacionales y de los economistas liberales se centran únicamente en estas dos áreas (política macroeconómica y mercados), ignorando el resto. Por eso no funcionan. En algunos casos, como en Rusia y en algunas de las ex–repúblicas soviéticas, la privatización de empresas y la supuesta liberalización de mercados en un contexto de baja seguridad jurídica, muy escasa transparencia y práctica inexistencia de clase empresarial han producido la consolidación de un grupo de poderosos dirigentes (ahora empresariales y antes del partido único) que bloquea cualquier avance institucional. La acumulación de capital humano depende de la dotación de recursos que reciba el sistema educativo, pero fundamentalmente del funcionamiento de unas instituciones formales importantes, como son los centros de enseñanza secundaria y terciaria, que pueden tener diferentes niveles de eficiencia para similares dotaciones de 5 Por ejemplo, Acemoglu, Johnson, Robinson y Thaicharoen (2003) y Sebastián (2004) encuentran que teniendo en cuenta las diferencias institucionales las diferencias en distintos aspectos de la política macroeconómica apenas explican diferencias en el crecimiento de las economías. Probablemente, porque en la mayoría de las ocasiones las distorsiones macroeconómicas son otro procedimiento por el que los grupos dirigentes desvían rentas a su favor y corregir este procedimiento manteniendo vigentes los restantes apenas afecta a los resultados económicos. 6 Bolivia, por ejemplo, introdujo a partir de 1985 una política de estabilidad macroeconómica que lo único que consiguió fue devolver a la economía a la pobre senda de crecimiento que había venido teniendo antes de la destrucción causada por la fuerte inestabilidad macroeconómica del primer lustro de los ochenta. recursos humanos y de medios financieros. Las reglas de funcionamiento de esas instituciones formales y los incentivos de docentes y discentes son tan importantes como las dotaciones de recursos. Y hay que esperar que, en general, la calidad de las normas internas de estas instituciones formales estén alineadas con las que rigen en otras instituciones formales (las administraciones públicas, por ejemplo) y que los incentivos de los agentes implicados estén condicionados por los valores y códigos de conducta imperantes y por el funcionamiento de la economía. Por eso no es de extrañar que se encuentre una correlación alta entre diversas medidas de capital humano y diversas medidas de calidad institucional. Glaeser, La Porta, López de Silanes y Shleifer (2004) sugieren que la relación de causalidad va de educación a instituciones, mientras que Acemoglu, Johnson, Robinson y Yared (2005) responden que la relación de causalidad va de instituciones a capital humano. Me resulta mucho más convincente esta segunda posición7. 3. Calidad institucional en España. Comparación con la OCDE8 Para caracterizar la calidad institucional en España vamos a realizar una comparación con la OCDE, utilizando la estimación presentada por Sebastián, Serrano y del Burgo (2009) de distintos indicadores en la mayoría de los países del mundo. Para la estimación de esos indicadores el estudio utiliza tres fuentes que proporcionan datos de un gran número de países y que, cada una de ellas, caracterizan a los países desde perspectivas diferentes y complementarias. La primera es la elaborada por el Instituto del Banco Mundial bajo la dirección de Daniel Kaufmann y que pone a disposición de los interesados desde 19969 bajo el título “Indicadores Agregados de Governance”10. Se han utilizado los indicadores correspondientes a 2006. Estiman 6 indicadores: i) Democracia y participación; ii) Estabilidad política y ausencia de violencia; iii) Calidad del Gobierno y de la Administración; iv) Cumplimiento de las leyes; v) Calidad de las regulaciones y vi) Control de la corrupción. La estimación la realizan utilizando cientos de variables que representan medidas o percepciones de distintos aspectos y que obtienen de 35 fuentes diferentes elaboradas por distintas instituciones. Algunas de estas fuentes representan las opiniones y valoraciones de expertos y otras opiniones de ciudadanos (empresarios o no). Utilizan métodos estadísticos del análisis multivariante para agregar las variables que reflejan dimensiones de los seis aspectos que se quieren representar mediante los indicadores agregados. Proporcionan para cada indicador y cada país estimaciones de los márgenes de error con el que se ha estimado el indicador. Los valores de los 7 La tesis de Glaeser, La Porta, López de Silanes y Shleifer (2004) es que la mayor educación conduce a una mejora de la democracia y de las instituciones políticas. Pero Acemoglu, Johnson, Robinson y Yared (2005) no encuentran ninguna evidencia a favor de esta tesis. Y por otra parte, no hay una relación biunívoca entre calidad de las instituciones políticas y la de las instituciones económicas, que son las que condicionan los incentivos. 8 Está sección se basa en el estudio patrocinado por la Fundación de Estudios Financieros “Observatorio de la Economía Internacional” del que son autores C. Sebastián, G. R. Serrano y Marisa del Burgo (2009). Este trabajo actualiza (en datos y en algunos matices metodológicos) el estudio realizado por Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008). 9 Cada 2 años hasta 2002 y anual a partir de entonces. 10 Véase D. Kaufmann, A. Kraay y M. Mastruzzi (2007). indicadores se encuentran entre -2,5 y 2,5 y cuanto más alto es el valor mejor es el estado de cosas que quiere medir. Hemos agregado, mediante la técnica de componentes principales, los cuatro últimos indicadores de Governance en un indicador de Instituciones Económicas. Un país con un buen gobierno y una buena administración pública, unas normas que establecen una buena regulación de la actividad económica, un elevado cumplimiento de las leyes y contratos (una alta seguridad jurídica) y una baja corrupción es un país que disfruta de unas buenas instituciones económicas. La segunda fuente es la proporcionada por la publicación anual del Banco Mundial Doing Business. La base de datos de Doing Business11 contiene datos, elaborados por expertos, para gran parte de los países del mundo sobre 39 medidas de la mayor o menor dificultad para desarrollar actividades empresariales. La mayoría de los datos son medidas objetivas de tiempo, coste y trámites administrativos que las empresas tienen que abordar en distintos aspectos de su actividad. Otros datos son índices elaborados por expertos. Las 39 variables están agrupadas en diez áreas: Creación de una empresa, Gestión de permisos, Contratación laboral, Registro de la propiedad, Obtención de créditos, Protección de los inversores, Pago de impuestos, Comercio exterior, Cumplimiento de pagos y Cierre de una empresa. Para cada país y cada una de las áreas mencionadas se dispone de entre tres y seis variables que reflejan las características que se dan en esa área. Dichas características, en algunos aspectos, se pueden asociar directamente a la normativa vigente (por ejemplo número de trámites necesarios para crear una empresa o el capital mínimo), mientras que en otros reflejan más bien el funcionamiento de las instituciones formales (por ejemplo tiempo en días para crear una empresa, tiempo en horas dedicado al pago de impuestos, etc.). Utilizando métodos estadísticos multivariantes (componentes principales), hemos agregado las distintas variables de cada área para tener una visión agregada de la facilidad o dificultad que tienen las empresas en esa área, lo que nos permite ordenar los países en cada uno de esos aspectos. Hemos utilizado los datos del informe Doing Business 2009. El estudio produce un ranking de una serie de regiones (la OCDE una de ellas) y, también, un ranking mundial de cada indicador.12 La tercera fuente es la Executive Opinion Survey (EOS) del World Economic Forum que sirve para elaborar el Global Competitiveness Report que publica esta institución13. La EOS 2007 es una encuesta a más de 11.000 ejecutivos empresariales de 131 países, que cubre una gama muy amplia de aspectos del entorno en el que se desarrolla la actividad empresarial en cada país. Contestan a unas 90 preguntas a las que responden con una valoración de 1 a 7, indicando un 7 una valoración muy favorable y 11 Disponibles, tanto datos como documentación, en www.doingbusiness.org 12 Nuestro ranking no produce exactamente la misma ordenación que la que presenta el propio estudio Doing Business (DB), porque utilizamos metodologías diferentes, pero las diferencias no son muy grandes. España, por ejemplo, se encuentra en la posición 49 en la publicación DB 2009 y en la 52 en la nuestra. 13 Véase The Global Competitiveness Report 2007-2008, World Economic Forum (2008) un 1 una opinión muy desfavorable. Lo que presenta el Global Competitiveness Report es una media de las valoraciones de los empresarios de cada país. Junto a esas valoraciones empresariales hay algunos datos reales de aspectos relevantes. Las percepciones empresariales están dotadas, sin duda, de importantes elementos de subjetividad, pero este hecho no merma su gran relevancia. Y ello por dos hechos. En primer lugar, porque son en base a esas percepciones cómo los empresarios toman sus decisiones de producción, inversión e innovación. Y, en segundo lugar, porque hay razones para suponer que unas mismas normas o regulaciones tienen una lectura diferente por parte de los empresarios según sea el estado de las “instituciones informales” (la seguridad jurídica, el grado de corrupción, etc.) 14. Las percepciones empresariales sobre el contexto en el que se desenvuelve su actividad reflejan, por tanto, no sólo la realidad de las instituciones formales sino también la forma cómo las instituciones informales moldean esa realidad en la práctica. A partir de las respuestas de la EOS (incluidos algunos datos objetivos) derivamos diez indicadores de otros tantos aspectos claves para la actividad empresarial15. Están a su vez agrupados en tres grandes áreas: Instituciones, que contiene 8 indicadores, Seguridad jurídica, Seguridad ciudadana, Conductas irregulares, Funcionamiento de la Administración, Impuestos y comercio exterior, Mercados de bienes, Mercado de trabajo, Mercados financieros; Infraestructuras y Educación y ciencia. Cada indicador se estima por agregación, siguiendo el método del escalado multidimensional, de las valoraciones de una serie de preguntas de la encuesta sobre distintos aspectos relacionados. En algunos casos, también se incluyen en la agregación datos reales16 proporcionados por la EOS. Una cuestión relevante es la comparabilidad de las puntuaciones que los empresarios de cada país dan a cada respuesta (y, por tanto, a cada aspecto). Es evidente que esas puntuaciones no tienen carácter cardinal, pero sí ordinal dentro de cada país. Es decir, si los empresarios de un país califican con un 6 al funcionamiento de la justicia y con un 5 la calidad de la Administración, es evidente que consideran que el primer aspecto es más favorable para su actividad que el segunda (si, en cambio, un aspecto obtuviera un 6 y el otro un 3, no quiere decir que el primero sea el doble más favorable que el segundo). Pero, si los empresarios de un país califican con un 6 el funcionamiento de la justicia y los de otro país puntúan con un 5 ese mismo aspecto, no estamos absolutamente autorizados para afirmar que la percepción de la justicia de los empresarios del primer país es mejor que la que tienen los empresarios del segundo país. Pero al construir los ranking estamos considerando (como todos los que utilizan este tipo de datos, incluido el prestigioso Global Competitiveness Report) que si 14 Véase Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008), capítulo 1. 15 En este punto me separo ligeramente del estudio de Sebastián, Serrano y del Burgo (2009), presentando un indicador de educación y ciencia, agregado de los de formación y sistema científico de aquel estudio y no incluyendo el de actitud tecnológica que aparece en él, que refleja más comportamiento que marco institucional. También introduzco en el indicador funcionamiento de la administración algunas variables objetivas que no consideramos en aquel estudio. 16 Concretamente en funcionamiento de la administración se incluye el número de días que se tarda en crear una empresa, en infraestructuras los kilómetros por asiento programados en transporte aéreo que parten del país y líneas de telefónicas por habitante, y en educación y ciencia tasas de escolarización secundaria y terciaria. podemos hacer esa inferencia. Cuánto más homogéneos sean los países, más legitimados estaremos para hacer esas comparaciones. Por otra parte, los ranking que obtenemos no son muy diferentes de los que obtenemos, para cuestiones relacionadas, de base datos objetivas (como Doing Business) y los que produce la agregación de los indicadores de instituciones económicas de Governance y parte de las diferencias puedan ser explicadas por indicadores que reflejan diferencias en instituciones informales17 (cómo la seguridad jurídica o el grado de corrupción), lo que nos lleva a confiar más en los ranking elaborados. Lo que, por otra parte, sí autoriza sin ningún tipo de dudas el tipo de información proporcionada por las valoraciones de los empresarios, es identificar los elementos considerados más desfavorables por los empresarios de un país, que serán los que han valorados más bajo. Del estudio sobre la OCDE están excluido Islandia y Luxemburgo por ser países con una población inferior a un millón de habitantes, quedando por tanto 28 países. Los gráficos 1 al 5 reflejan el ranking de los 28 países de la OCDE en los indicadores de instituciones económicas de Governance. En el agregado (gráfico 1) España ocupa la posición 18, a una distancia considerable de los países más avanzados y teniendo detrás solamente a los países menos desarrollados, quizá con la excepción de Italia. En los cuatro componentes (gráficos 2 al 5) España es la 19 en eficacia del gobierno y de la administración, la 20 en calidad del marco regulatorio (incluso detrás de países como Eslovaquia y Hungría) y ocupa la posición 18 tanto en grado de cumplimiento de las leyes como en control de la corrupción. Los gráficos 6 al 16 reflejan el ranking de los países de la OCDE en los indicadores Doing Business18. En el gráfico 6 se observa que España ocupa la posición 24 en el agregado. Tan baja posición es la consecuencia de ocupar la posición 27 en las condiciones para crear una empresa (gráfico 7), debido a la larga duración del proceso (47 días, la más alta de la OCDE) y a un coste elevado en términos relativos; la 28 y última en contratación laboral (gráfico 9), por tener el valor máximo en el índice de dificultad de contratación y en el índice de rigidez de empleo y estar por encima de la Q3 de la OCDE en costes de despido y en rigidez horaria; el puesto 25 en las condiciones que facilitan la obtención de créditos (gráfico 11), debido a la baja cobertura en los registros de prestatarios; el puesto 23 en protección de los inversores (gráfico 12), por un índice de transparencia en el Q1 de la OCDE y un valor mínimo del índice de demanda de los accionistas; y la posición 20 en cumplimientos de pagos (gráfico 15), por el elevado número de trámites y por un tiempo cercano al Q3 de la organización. En los otros cinco indicadores España está entre la posición 14 y la 19 del ranking de la OCDE. En ninguno sobresale positivamente. Los gráficos 17 al 28 reflejan el ranking de los 28 países de la OCDE en los indicadores estimados a partir de la EOS. En el agregado España (gráfico 17) ocupa la posición 21, encabezando el grupo de países con peores valoraciones, bastante distanciado de las posiciones de cabeza. En todos los indicadores ocupa una posición 17 Véase, de nuevo, Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008), capítulo 1. 18 Mientras que en el ranking de Governance los países escandinavos dominan junto a Nueva Zelanda, Suiza y Australia las primeras posiciones, en el de DB son los países anglosajones los ocupan mayoritariamente las primeras posiciones (hay cinco países anglosajones entre los seis primeros). entre la 19 y la 22, excepto en mercado de trabajo que se encuentra en la 23 y en infraestructuras que ocupa la 17. En la mayoría de los casos los únicos países que se encuentran después de España son los países menos desarrollados (Grecia, Turquía, Eslovaquia, Hungría Polonia y México) e Italia. En el ranking de algunos indicadores, como en seguridad jurídica y educación y ciencia, se produce un salto justo antes de la posición que ocupa España, que deja a nuestro país a una distancia considerable no sólo de los países de cabeza sino también de los países que ocupan posiciones intermedias. Las tres fuentes generan una ordenación bastante similar de los países de la OCDE. El ranking agregado de las instituciones económicas de Governance tiene una correlación de 0,77 con el agregado de Doing Business y de 0,90 con el agregado de los indicadores derivados a partir de la EOS. Y este último tiene una correlación de 0,68 con el ranking del agregado de Doing Business. Y en todos, de forma bastante sistemática, España se encuentra en el grupo de cola de la OCDE, muy alejada de los países más avanzados y sólo por encima de los países menos desarrollados e Italia. 4. Opiniones de empresarios españoles Más allá de las comparaciones con otros países de nuestro entorno, es interesante recoger cuales son los aspectos del entorno institucional que los empresarios consideran más limitativos para el desarrollo de su actividad. Los podemos hacer a partir de la propia Executive Opinion Survey (EOS), reflejando las valoraciones más bajas que los empresarios españoles otorgan a los distintos aspectos que hemos analizado para estimar los indicadores discutidos en la sección anterior. Por otra parte, podemos utilizar los resultados de la encuesta que Metroscopia realizó a 1.800 empresarios para el proyecto financiado por la Fundación Ramón Areces que dio lugar al libro Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008). De la EOS obtenemos que los diez aspectos más limitativos para los empresarios españoles, ordenados de más a menos, son: 1. Flexibilidad en la contratación y despido. 2. Favoritismo en las decisiones de los funcionarios. 3. Confianza pública en los políticos. 4. Carga burocrática de la Administración. 5. Extensión y efectos de impuestos y cotizaciones. 6. Colaboración universidad-empresa en investigación. 7. Eficacia e independencia de la Justicia. 8. Calidad del sistema educativo. 9. Desarrollo de grupos de poder en economía. 10. Acceso al crédito sin colateral. Por otra parte, de la mencionada encuesta de Metroscopia19, se obtienen algunos resultados reflejados en las Tablas 1 a 5. De ambas fuentes obtenemos que aspectos relacionados con el funcionamiento de las administraciones son considerados como muy restrictivos por parte de los empresarios españoles. Los sesgos en las decisiones de los funcionarios y el peso de las 19 Un detalle mucho mayor de los resultados de esta encuesta se puede consultar en Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008), capítulo 4. cargas burocráticas impuestas por las administraciones están entre los cuatro aspectos que reciben una valoración más baja por parte de los empresarios encuestados por la EOS. Y los encuestados por Metroscopia consideran mayoritariamente que la tramitación de permisos administrativos son un obstáculo grande, mientras que una minoría piensa que son un obstáculo pequeño (Tabla 1). Y algo similar ocurre con la ausencia de coordinación entre los tres niveles de la administración (Tabla 2). También se produce una coincidencia en la valoración del funcionamiento de la justicia, que obtiene la séptima valoración más baja en la EOS y es mayoritariamente considerado como un obstáculo grande en la encuesta de Metroscopia (Tabla 3). En esta, además, se obtiene que el funcionamiento de la Justicia produce una sensación de indefensión y aumenta los costes empresariales (Tabla 4). También la presencia de conductas irregulares es reflejado en ambas fuentes: en la EOS el favoritismo de los funcionarios y la baja confianza pública en los políticos se encuentran en el puesto segundo y tercero de la lista de aspectos peores valorados y en la encuesta de Metroscopia un tercio de los encuestados percibe que la frecuencia de pagos a funcionarios es alta y solamente otro tercio considera que es baja (Tabla 5). En otra pregunta sobre la frecuencia de pagos y donaciones a partidos políticos y a políticos, se obtienen unos resultados muy similares. Otros aspectos que reciben mala valoración en la EOS tienen también contrapartida en la encuesta de Metroscopia. Así, por ejemplo, en la EOS la extensión y efectos de los impuestos obtienen la quinta peor valoración y en la encuesta de Metroscopia el 39 % de los empresarios encuestados consideran que el nivel y complejidad de los impuestos constituyen un obstáculo grande y sólo el 15% estima que es un obstáculo pequeño. En cuanto a la contratación laboral, aspecto en el que España ocupa los últimos puestos de la OCDE en los rankings derivados de Doing Busines y de la EOS, la flexibilidad en la contratación y el despido recibe la calificación más baja de la EOS, mientras que en la encuesta de Metroscopia la legislación laboral sólo es vista como un obstáculo grande por el 27% de los encuestados, pero sólo el 15% la perciben como una limitación menor. Por tamaño de las empresas, entre las grandes (más de 300 empleados) el porcentaje de las que perciben como un obstáculo grande es similar, el 28%, pero sólo el 3% lo perciben como una limitación menor, una distribución significativamente diferente. Y hay que tener en cuenta que son los ejecutivos de empresas mayores a los que se dirige la EOS. Tabla 1. La tramitación de permisos es un obstáculo (%) GRANDE MEDIANO PEQUENO Andalucía 60 29 11 Cataluña 54 35 11 Madrid 51 33 15 TOTAL 55 33 12 Tabla 2. La ausencia de coordinación de administraciones es un obstáculo (%) GRANDE MEDIANO PEQUEÑO Andalucía 54 34 12 Cataluña 46 42 12 Madrid 53 33 14 TOTAL 50 37 13 Tabla 3. El funcionamiento de la Justicia es un obstáculo (%) GRANDE MEDIANO PEQUEÑO Andalucía 48 39 13 Cataluña 54 35 11 Madrid 53 34 13 TOTAL 52 36 12 Tabla 4. El funcionamiento de la Justicia produce (%) Sensación de Indefensión Aumento costes ALTA BAJA ALTO BAJO Andalucía 60 40 65 35 Cataluña 66 34 72 28 Madrid 66 34 71 29 TOTAL 64 36 70 30 Tabla 5. Frecuencia de pagos a funcionarios BAJA MEDIANA ALTA Andalucía 32 30 38 Cataluña 38 32 30 Madrid 35 32 32 TOTAL 35 32 33 5. Valores y códigos de conducta Recojamos algunos resultados y algunos hechos que nos ayuden a dibujar la situación en España de códigos de conducta y valores relevantes para la actividad económica. En Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008), capítulo 5, se presenta una explotación de las Encuesta Mundial y Europea de Valores que compara los valores revelados por los ciudadanos de nueve países de la OCDE (España, Alemania, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Holanda, Irlanda, Italia y Reino Unido) relacionados con algunos aspectos de la actividad económica. Al preguntarse sobre cuestiones de confianza en el resto de los ciudadanos y en instituciones formales relevantes, la conclusión es que en España la confianza en el entorno es relativamente baja: se encuentra en un nivel intermedio en lo que se refiere a la confianza en los conciudadanos20 y es más baja que en la mayoría de los países la que los españoles tienen en la Administración Pública y en el Sistema Judicial. Se estudiaron también las diferencias en lo que podemos llamar “valores laborales” (la actitud de los encuestados ante el trabajo). En la valoración de lo que estiman importante en un puesto de trabajo, los españoles ponen de manifiesto una combinación de valores bastante negativa. Por un lado, son de los que más valoran (junto a Alemania e Italia) la seguridad en el puesto de trabajo y, por otro, son los que menos importancia conceden a que el puesto de trabajo propicie el desarrollo de su propia iniciativa. La combinación de mayor valoración de la seguridad y menor valoración del desarrollo de iniciativas propias se antoja bastante negativa, pues pone de manifiesto una limitada disponibilidad para contribuir a la mejora e innovación del entorno productivo en donde realiza su actividad. Hay que subrayar que los universitarios españoles reflejan una valoración de la capacidad de desarrollar iniciativas sólo ligeramente más favorable que los que tienen menos estudios y significativamente más baja que los universitarios de los otros países. Una forma de investigar las diferencias en los códigos de conducta de distintas sociedades, alternativa al análisis de valores que acabamos de comentar, es la de estudiar conductas concretas en varios países. Hay un curioso estudio sobre el cumplimiento de las normas que merece ser reportado21. Trata de medir el número de multas de aparcamiento que reciben los diplomáticos de todo el mundo en la ciudad de Nueva York. Hasta finales de 2002 los diplomáticos no tenían la obligación de pagar esas multas, por lo que, al no haber castigo por la violación de la norma, el cumplimiento o incumplimiento de las reglas de aparcamiento se explicaría fundamentalmente por los valores sociales de los países de origen. Los autores encuentran que el número de multas por diplomático de un determinado país está altamente correlacionado con la posición de ese país en los indicadores internacionales de control de la corrupción. Pues bien, España está en el 20 En casi todos lo países, excepto en España, los ciudadanos con estudios superiores revelan una mayor confianza interpersonal que los que tienen menor educación. Así, si nos limitamos a las personas con estudios universitarios, España es tras Francia el país que revela tener una menor confianza en sus conciudadanos. 21 Fisman y Miguel (2006) puesto 52 (de 146) de los países con más infracciones de aparcamiento de sus diplomáticos y el tercero si nos limitamos a los 29 (30 menos EE.UU.) de la OCDE. Dieciséis países de la OCDE no tuvieron ninguna multa de aparcamiento en 5 años. España tuvo 12,7 multas por diplomático en esos 5 años (1998-2002). Otro aspecto importante del grado de cumplimiento de acuerdos y contratos en una sociedad, en este caso en la esfera empresarial, lo representan las prácticas de pago o impago a los proveedores. En un estudio europeo realizado por la sociedad Intrum Justitia22, en el que se elabora un Índice de hábitos de pago entre empresas, España se encuentra clasificada en el puesto 19 de 22 países, sólo Polonia, República Checa y Portugal aparecen peor. En España hay cierta tolerancia con la corrupción. En el mencionado capítulo 5 de Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008), al investigarse el grado de tolerancia de los ciudadanos con algunas conductas irregulares (reclamación ilegítima de ayudas estatales, engaño en los impuestos y aceptación de sobornos), España se encuentra en una posición intermedia en relación con el resto de los países. Es bastante menos tolerante que Francia, pero bastante más que Dinamarca. Solamente sobresale negativamente en la justificación de reclamar indebidamente ayudas gubernamentales, en donde es tras Francia el país más tolerante. Hay algunas peculiaridades. La más llamativa es que los españoles que sólo tienen estudios primarios son significativamente menos tolerante con las conductas irregulares que los que tienen estudios universitarios: el 8% de los primeros justifican la reclamación indebida de ayudas del gobierno, mientras que entre los universitarios la frecuencia es del 16%; el 5% de los españoles que sólo tienen estudios primarios justifican que se engañe en los impuestos, mientras que lo hace el 10.5% de los que tienen estudios universitarios; sólo el 0.6% de los primeros justifican que se acepte un soborno, mientras que entre los segundos lo justifican un 4.6%. Esto no sucede en los otros países, en los que o bien el nivel de estudios no está relacionado con el grado de aceptación o censura o, en algunos, la aceptación de la irregularidad es decreciente con el nivel de instrucción. Junto a estos resultados obtenidos a partir de la Encuesta Mundial de Valores, observamos que la conducta electoral de la mayoría de los españoles es de cierta tolerancia con los corruptos. Cuando se producen imputaciones judiciales graves de conducta irregular a determinados políticos, los partidos tienden a defender a sus afiliados. Pero la tolerancia no acaba en los partidos, cuando tras esas imputaciones judiciales el partido mantiene al imputado en sus listas no sufre merma electoral, e, incluso, si el partido no lo mantiene y el imputado se presenta a la cita electoral fuera de su anterior partido, obtiene buenos resultados. El modelo del triunfador social condiciona la asignación del talento. A lo largo de los casi cincuenta años en los que España ha pasado de ser una atrasada sociedad rural a una sociedad capitalista moderna, en ningún momento el empresario emprendedor ha sido el modelo del triunfador social. Y eso que ha habido y hay casos de brillantes empresarios en distintos sectores. El hombre de negocios relacionado con el poder político (central o local) ha sido más bien la figura dominante desde la época del fuerte desarrollo de los sesenta. En general, el dirigente empresarial de sectores regulados, el empresario cuyos principales clientes son las administraciones públicas y 22 Intrum Justitia (2006) los hombres de negocios hábiles en las gestiones con las administraciones han constituido y constituyen las figuras dominantes que se proyectan sobre la sociedad. Probablemente, el deficiente funcionamiento de las administraciones (incluida la justicia) y de algunos mercados (debidos a malas regulaciones) y la presencia de conductas sesgadas e irregulares contribuyen a reforzar esas figuras. Y la consolidación de esas figuras contribuye a que no se avance en la superación de las mencionadas trabas institucionales. 6. Conclusiones La productividad de la economía española está divergiendo con la de los países europeos más avanzados. La explicación en términos del atraso en la adopción de las tecnologías más avanzadas, siendo cierto ese atraso, resulta insatisfactoria, porque esas tecnologías están disponibles en similares condiciones en nuestro país que en los países europeos con los que divergimos. Hay que explicar por qué entonces se produce ese atraso. La explicación que proponemos se centra en diferencias en capital humano y, sobre todo, en diferencias en incentivos. Y esos incentivos están fuertemente condicionados por la calidad de las instituciones formales e informales: la calidad de las leyes y regulaciones, la calidad de las administraciones, el grado de seguridad jurídica, la transparencia y limpieza en la regulación y en la gestión de los asuntos públicos, el funcionamiento de los mercados y los valores y códigos de conducta imperantes. Y, por otra parte, las diferencias en capital humano dependen más de las normas e incentivos en el sistema educativo (muy afectadas por el funcionamiento de otras instituciones relacionadas y por los códigos de conducta vigentes en la sociedad), que por la dotación de recursos a ese sistema. Se presenta un estudio comparado de los países de la OCDE, realizado a partir de tres fuentes internacionales (los indicadores de Governance del Banco Mundial, los datos del Doing Business del Banco Mundial, y los resultados de la Executive Opinion Survey del World Economic Forum) sobre distintos aspectos institucionales de un número amplio de países. En el estudio España aparece sistemáticamente a la cola de los países más avanzados y superando sólo a los países más atrasados de la OCDE y a Italia. Se recogen también las opiniones de los empresarios españoles sobre los factores institucionales más limitativos para su actividad. Tanto las que se reflejan en la Executive Opinion Survey como las obtenidas en una encuesta a 1.800 empresarios españoles realizada Metroscopia para Sebastián, Serrano, Roca y Osés (2008). El funcionamiento de las administraciones públicas y de la Justicia, la presencia de conductas irregulares, los impuestos y las regulaciones laborales aparecen como aspectos limitativos, lo que es coherente con la posición atrasada ocupada por España en todos estos aspectos en el ranking de países de la OCDE. Se termina reportando una serie de resultados y de datos que reflejan unos valores y unos códigos de conducta en España que no resultan propicios para el desarrollo de los innovadores. Indicadores de Instituciones Económica de Governance Ranking OCDE Gráfico 1. GOVERNANCE AGREGADO (Primer Componente Principal) 8 DNK FIN NZL CHE AUSNORSWENLDGBRCAN 7 AUT IRL DEU USA 6 BEL JPN FRA 5 ESP PRT 4 HUN CZE SVK KOR GRC 3 ITA POL 2 TUR MEX 1 0 Gráfico 2. Eficacia Gobierno 3, 5 DNK CHENOR FIN CANSWE NZL AUS NDL GBR 3, 0 USA BEL AUT IRL DEU 2, 5 JAP FRA KOR ESP CZE PRT SVK 2, 0 HUN GRC POL ITA 1, 5 MEXTUR 1, 0 0, 5 0, 0 Gráfico 3. Marco Regulatorio 3,0 DNKGBR IRL FIN NZL AUS NDL AUT CAN 2, 5 USACHESWEDEUNOR BEL JAP HUN SVK FRA ESP PRT CZE 2, 0 ITA GRC KORPOL MEX 1, 5 TUR 1, 0 0, 5 0, 0 Gráfico 4. Cumplimiento Leyes 3,5 DNKNORCHEFIN NZL AUTSWECANAUSDEUNDLGBR 3,0 IRL USA BEL JAP 2,5 FRA ESP PRT 2,0 HUNCZEKOR GRC SVK ITA 1,5 POL TUR 1,0 MEX 0,5 0,0 Gráfico 5. Control Corrupción 4,0 FIN DNK NZL 3,5 SWE CHE NOR NDL AUS AUT CAN 3,0 GB R DE U IRL FRA BEL 2,5 JAP USA ESP PRT 2,0 HUN GRC 1,5 CZE SVK KOR ITA PO L TUR 1,0 MEX 0,5 0,0 Indicadores Doing Business (Ranking OCDE) Gráfico 6. DB AGREGADO (Media de Componentes Principales) 8 NZL 7 USA CAN DNK GBR IRL NOR AUS JPN 6 FIN SWE NLD KOR DEU CHE AUT BEL 5 FRA HUN TUR MEX PRT SVK ESP ITA 4 CZE GRC POL 3 2 1 0 Gráfico 7. Creación Empresas (Primer Componente Principal) 8 NZL CANAUS 7 FRA IRL FIN USA BEL DNKSWEGBRHUN 6 NORPRT SVK CHENLD TUR 5 JPN ITA CZEDEU AUT 4 MEX GRCKOR 3 ESP 2 1 POL 0 Gráfico 8. Gestión Permisos (Primer Componente Principal) 8 DNK NZL 7 KOR SWE CANDEU FIN USA MEXFRA 6 IRL CHEBELGRCAUT JPN ESPGBR 5 AUSNOR ITA SVK NLD TUR 4 HUNPRT CZE 3 POL 2 1 0 Gráfico 9. Contratación Laboral (Primer Componente Principal) 9 USA AUS NZL CAN 8 DNK GBRJPN CHE 7 IRL BEL 6 CZE AUTHUN SVKPOL ITA 5 NLDSWENOR 4 TUR FIN DEUGRCMEXKOR 3 FRAPRT ESP 2 1 0 Gráfico 10. Registro Propiedad (Primer Componente Principal) 8 NZLNORSWE SVK 7 USAGBRCHENLD FIN 6 AUT AUSCANTURESPDNKDEUJPN ITA KORHUNPRTMEX IRL CZE 5 4 GRC POL 3 FRA BEL 2 1 0 Gráfico 11. Obtención Créditos (Primer Componente Principal) 8 GBR USA 7 DEUKORCAN NZL AUS JPN IRL 6 AUT MEXNLDNOR CZESWECHE POL SVK FIN HUN ITA 5 DNK TUR GRC 4 ESP FRA 3 BEL 2 PRT 1 0 Gráfico 12. Protección Inversores (Primer Componente Principal) 10 NZL 9 8 USA IRL CAN GBR 7 JPN BEL NOR 6 DNK POL PRT MEX FIN SWEAUS ITA 5 TUR KOR CZE FRA DEU SVK ESP NLD HUN 4 AUT 3 GRC CHE 2 1 0 Gráfico 13. Impuestos (Primer Componente Principal) 9 NZL 8 DNK 7 GBR IRL NORCANUSA NLDKOR AUSCHE JPN 6 DEU TUR PRTSWEGRC 5 FIN ESP AUTMEXPOL 4 ITA HUN BEL SVK FRA 3 CZE 2 1 0 Gráfico 14. Comercio Exterior (Primer Componente Principal) 9 DNK 8 SWE NOR FIN FRA 7 DEU NLD USAKOR AUT IRL 6 JPN CANGBR NZL CHE BEL 5 AUS ESP 4 PRT CZE POL ITA TUR HUN 3 GRC MEX 2 SVK 1 0 Gráfico 15. Cumplimiento Pagos (Primer Componente Principal) 7 FIN USAKORNOR AUTHUNNZL FRADEU 6 BEL AUS JPN IRL GBRNLD TURDNKPRTCHE 5 ESP SVK SWECAN POL MEX 4 GRC CZE 3 2 ITA 1 0 Gráfico 16. Cierre Empresas (Primer Componente Principal) 8 NORJPN 7 CAN FIN BEL DNKNLD IRL GBR KOR NZL AUS 6 USA SWEESP PRT DEU AUT 5 FRACHEGRCMEX 4 ITA HUN 3 SVK TURPOL 2 CZE 1 0 Indicadores EOS (Ranking OCDE) Gráfico 17. EOS AGREGADO (Media de Primera Proyección) 25 DNK FIN CHE SWEDEU AUT 20 NLD NZL AUSNORCANKORGBR BEL USA JPN IRL FRA 15 PRT SVK ESP CZE 10 HUN GRC TUR ITA MEXPOL 5 0 Gráfico 18. Seguridad Jurídica (Primera Proyección) 30 DEUDNK FIN CHE NLD 25 SWE AUT AUS NZL NOR 20 GBR IRL JPN CAN FRA 15 BEL KORUSA PRT 10 ESP GRCHUN TUR SVK CZE ITA 5 MEX POL 0 Gráfico 19. Seguridad Ciudadana (Primera Proyección) 30 FIN AUTDNK NOR 25 DEU CHE NZL SWEPRT 20 GRCAUS BEL IRL HUNFRACAN 15 NLD CZE SVKKOR JPN ESP 10 GBR USA ITA TUR MEX POL 5 0 Gráfico 20. Conductas Irregulares (Primera Proyección) 30 FIN DNK NZL SWE NOR CHE 25 NLD AUS AUT DEU 20 GBR CAN FRA BEL KOR IRL 15 JPN PRT USA ESP 10 TUR GRC POL ITA SVK 5 MEX HUN CZE 0 Gráfico 21. Funcionamiento Administración (Primera Proyección) 25 CHEDNK FIN AUT NLD AUSCAN KORDEU 20 SWENORUSA BEL GBRFRA 15 NZL JPN IRL ESP PRT SVK CZE 10 TUR MEXPOL ITA HUNGRC 5 0 Gráfico 22. Impuestos y Comercio (Primera Proyección) 30 25 SWENZL AUT FIN SVK IRL DNK DEUKOR 20 NLD BEL GBRAUS PRT 15 CZENORFRACHEHUN CAN GRCESP USA JPN 10 TUR ITA MEXPOL 5 0 Gráfico 23. Mercado Bienes (Primera Proyección) 30 DEU JPN AUT CHE 25 SWE USA BEL 20 FIN GBR KOR DNK FRA CAN IRL NLD 15 AUS NZL NOR CZE ESP ITA TUR 10 SVK PRT HUN GRC MEX POL 5 0 Gráfco 24. Mercado Trabajo (Primera Proyección) 30 CHE 25 SVK USA JPN DNK GBR KOR NZL CAN 20 AUS CZE MEX HUN AUT 15 FIN IRL NORSWE POL DEU NLD TUR ESP PRT 10 FRA GRC BEL ITA 5 0 Gráfico 25. Mercados Financieros (Primera Proyección) 30 DNK SWE 25 IRL GBR NLD CHE AUS DEU FIN NOR NZL 20 BEL USA CAN FRA AUT KOR 15 PRT ESP SVK 10 JPN GRC HUN TUR MEX CZE POL 5 ITA 0 Gráfico 26. Infraestructuras (Primera Proyección) 30 DEU CHE FRA DNK 25 FIN JPN NLD SWE USA BEL CAN 20 AUT GBR KOR NOR AUS 15 ESP PRT NZL GRC CZE 10 SVK IRL HUN ITA TUR MEX 5 POL 0 Gráfico 27. Educación y Ciencia (Primera Proyección) 30 FIN 25 CHE SWEUSA BEL KOR DNKCAN NLD DEU JPN 20 IRL GBRFRAAUS AUTNOR 15 NZL CZE HUN 10 ESP SVK PRT ITA GRCTUR 5 POLMEX 0 Referencias Acemoglu, D., Johnson S y Robinson J.A. 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